Pourquoi analyser aujourd’hui les privatisations ayant eu lieu il y a dix ans ? Tout d’abord parce qu’il est difficile d’imaginer des solutions aux conflits et défis actuels dans le domaine électrique de la région métropolitaine de Buenos Aires, sans revoir ne serait-ce qu’en partie quelques aspects du processus de privatisation et ses conséquences dans la société.  Le contexte socio-économique dans lequel ont été approuvées et mises en oeuvre les principales privatisations en Argentine a beaucoup évolué.  En effet, vers la fin des années 80, le pays était pris dans un vertigineux processus inflationniste, une importante dette externe, et, conséquence de cette situation, une importante réduction de l’action des entreprises de l’État, dans le cadre des inégalités croissantes dans la distribution des revenus.  Le secteur de l’énergie, notamment le secteur de la production d’énergie électrique, ne fut pas étranger à ces facteurs qui lui ont empêché de satisfaire la demande avec des niveaux de qualité acceptable.  Aujourd’hui, l’Argentine se retrouve encore une fois dans un processus critique aussi bien au niveau socio-économique que politique. Les transformations réalisées pendant ces années n’ont pas su inverser la difficile situation les ayant produites : simplement les problématiques de l’inflation et de la stagnation se sont déplacées vers une reconversion déstructurant.  Les statistiques indiquent qu’un nombre important de chiffres et d’indicateurs actuels sur lesquels s’est fondé le processus d’ouverture économique, de privatisations, et de dérégulation, de libéralisation des marchés et de convertibilité monétaire, ont évolué dans une voie qui ne satisfait pas la société. La dette externe, notamment, et quelques autres indicateurs liés à la problématique sociale sont particulièrement saisissants : chômage, pauvreté, distribution inégalitaire des revenus et des dépenses, abandon des politiques sociales.
Face à cette situation, quelle est la responsabilité du processus de privatisation et de réforme du secteur électrique ? Quels enseignements ou propositions peuvent-s’en dégager ? Pour donner réponse à ces questions 4e partie 15/05/03 11:32 Page 35 36 Le processus de privatisations : un bilan.
nous analyserons le processus de réformes entrepris en Argentine, notamment ce qui est arrivé dans le secteur métropolitain, les secteurs Edenor (électricité du Nord) et Edesur (électricité du Sud). Bien que notre travail porte su l’analyse de la transformation du système électrique, nous ne pouvons pas ignorer le contexte de transformations de l’État à partir des années quatre-vingts qui a représenté le retrait des entreprises publiques des services principaux et stratégiques, et l’engagement de fermer les comptes fiscaux auprès des organismes internationaux ayant financé la dette externe. Par conséquent, nous commencerons par faire une brève référence aux principales décisions macroéconomiques et politiques prises au moment de réaliser les privatisations.Le contexte socio-économique et les privatisationsA partir des profondes modifications des conditions imposées par le marché financier international des années quatre-vingts, en Argentine et dans d’autres pays de l’Amérique latine se produit une profonde crise associée à la forte augmentation de l’endettement externe. L’étatisation de cette dette et les modalités d’accumulation des principaux groupes économiques privés ont donné lieu à une détérioration de la situation financière de l’État et de ses entreprises, en aggravant simultanément les déséquilibres déjà très important de la balance de paiements. Dans ce cadre, les difficultés du gouvernement démocratique ayant pris poste en 1983 (Alfonsin) étaient extrêmes et présentaient une croissante instabilité économique et politique.  Dans ce cadre macro économique les entreprises du secteur public se sont détériorées de plus en plus. Ses revenus se sont réduits par manque d’ajustement tarifaire (comme mesure pour lutter contre l’inflation), mais également par l’augmentation du poids fiscal, augmentation nécessaire afin de garantir le financement de l’administration centrale du gouvernement.  Une autre raison qui expliquai la situation critique de ces entreprises était la signature non avantageuse des contrats avec le secteur privé et les croissantes charges financières au niveau de coûts.
L’hyper-inflation de la fin des années quatre-vingts, qui fut une conséquence de l’échec des plans de stabilisation mis en place par le gouvernement d’Alfonsín, s’est transformée en une virtuelle cessation de paiements extérieurs, dans un cadre de crise sociale ayant fortement conditionnée l’orientation des politiques du nouveau gouvernement (Menem, juillet 1989). Pratiquement dès la première semaine de gouvernement, le Pouvoir Exécutif envoya au Congrès les projets de loi de réforme de l’État (23.696/ 89) et d’urgence économique (23.697/89). La première loi établissait que les entreprises publiques pouvaient être privatisées par décret, et donnait la possibilité aux créanciers de capitaliser leurs créances. Entre autres mesures, s’établissaient les procédures pour privatiser de façon totale ou partielle les entreprises de l’Etat, s’organisait un “ programme de propriété partagée ” (pour les employés) et s’autorisait le Pouvoir Exécutif à déclarer nul tout contrat de réalisation ou de consultation signé avant l’approbation de cette loi.
La loi d’urgence économique voulait déstructurer la dépense de l’État (par le biais de la suspension des subventions du régime de promotion industrielle et de tout autre bénéfice ou exonération au secteur privé). Elle traite de façon égale le capital national et étranger. Elle suspendait le régime d’achat national et autorisait le Pouvoir Exécutif National à annuler les contrats des employés ayant été désignés hors concours.  Toutes ces réformes ont surgi dans un contexte particulier. Un travail récent1 a présenté une analyse de l’évolution de la distribution des revenus des ménages de Buenos Aires pendant la période 1985-1990. Il évoque la concentration progressive des déciles plus riches au détriment des déciles de ressources moyennes et inférieures. Il montre que, tandis qu’en 1985 le dernier décile avait des revenus moyens quatorze fois plus élevée que le premier décile, ces chiffres étaient portés à 16 en 1990. De même, cette évolution de la distribution des revenus explique le contexte dans lequel sont apparus les politiques de privatisations et quelles ont été leurs principales conséquences sur le plan social. On s’aperçoit ainsi que l’application d’une certaine politique publique pourrait présenter des effets différents si elle était appliquée dans un autre contexte social.
La privatisation des principales entreprises a constitué l’un des axes privilégiés de la nouvelle politique économique dont le premier objectif était la stabilité des prix, condition indispensable pour obtenir la confiance et la crédibilité des investisseurs, et par conséquent l’entrée des capitaux nécessaires à la croissance de l’économie.
Les orientations politiques du plan de convertibilité d’avril 1991 étaient les suivantes :
Parité du taux de change péso-dollars.Mise à l’écart des politiques publiques actives.
Renégociation de la dette externe qui en 1991 était de 61,337 milliards de dollars dans le cadre du plan Brady, pour la porter à un montant compatible avec les fonds disponibles destinés à acheter les garanties du nouveau plan de financement public.
Appui conditionné des organismes multilatéraux de crédit pour des engagements très stricts de réforme structurale. Contrôle des banques créancières qui devaient donner un waiver, c’est à dire une dispense pour libérer les entreprises publiques de leurs conditions de garant de la dette publique argentine2.
L’ouverture commerciale accélérée et une totale libéralisation du marché des capitaux.
La privatisation des entreprises publiques moyennant la vente des actifs ou la concession du service et le retrait total de l’État des activités productives.
La réforme du système des retraites.
La dérégulation et la libéralisation des marchés de biens et de services.
L’augmentation des impôts et la réduction de la dépense publique afin d’obtenir un excédent permettant de payer le service de la dette externe.
Grâce aux privatisations la difficile situation financière face à laquelle se trouvait le gouvernement a pu ainsi s’améliorer. L’entrée de capitaux ayant servi de financement à un moment où l’accès aux capitaux était insuffisant aussi bien sur le marché à terme que sur le marché externe.  L’acceptation des titres de la dette publique comme moyen de paiement permis dans un premier temps d’améliorer la situation des comptes externes et, de ce fait, d’arriver à un accord avec les créanciers. En plus, la situation fiscale fut améliorée : l’Etat ne supportait plus le poids d’entreprises déficitaires et recevait de nouvelles ressources fiscales par les impôts que les entreprises récemment privatisées devaient payer.  Dans ce processus les capitaux étrangers furent majoritairement représentés, ainsi le 67 % des capitaux résultant de la privatisation pour la période 1990-1999, le 44 % en 1991 et un maximum de 97 % en 1999.
En ce qui concerne l’origine des investissements étrangers, le principal investisseur jusqu’à 1998 fut les États-Unis avec une participation de 33 % dans les flux cumulés, suivi de l’Espagne avec un 17 %, le Chili avec un 15 %, et puis la France et l’Italie avec respectivement le 11 et le 10 %.  En 1999 l’Espagne déplace les États-Unis de la première place, après la privatisation au premier semestre des actions de YPF (Gisements Pétrolifères Fiscaux, la compagnie pétrolière nationale) qui étaient encore détenues par l’État, avec une participation du 42 %.
En 1990/1991 ont été mis en vente les actifs les plus précieux de l’État, notamment dans le secteur du pétrole, à la différence d’autres pays ayant privatisé d’abord les actifs les moins importants. Les premières ventes réalisées par l’État argentin avaient comme principal objectif de réduire la dette externe et de faciliter la régularisation des paiements externes, condition indispensable pour accéder au marché des capitaux et avoir une stabilité macro économique.
Dans le transfert des actifs des entreprises publiques vers le secteur privé, le gouvernement a pris en charge la plupart des passifs des entreprises.  Dans certains cas, les acheteurs ont pris en charge une partie de la dette des entreprises qu’ils achetaient.
Le tableau suivant permet d’observer l’importance du passif pris en charge par l’État.
Adjudicación de Pasivos de las Empresas Privatizadas (millones de dólares)
Pasivos asumidos Pasivos asumidos por adjudicatarios por el Estado (2)


YPF (1) 2800 8500
ENTEL 380 1760
SEGBA 374 4446
AGUA Y ENERGIA 191
s/d
GAS DEL ESTADO 947
1713
HIDRONOR 1128 1500
TRANSENER 53 s/d
OTRAS EMPRESAS 86
s/d
TOTAL 5959 17919
Estimación según balances
Gran parte de la deuda pública estaba garantizada por el Estado y/o negociada en el Plan Brady Fuente: WB, “Argentina’s Privatization Program”


Dans un premier temps, l’Etat conserva une partie variable des actions des entreprises publiques privatisées. Néanmoins, vu les difficultés budgétaires qu’il a dû affronter après la période des reformes, notamment à partir de 1995, il s’est détaché peu à peu en vendant des actions correspondantes.  En effet, après plusieurs années d’une croissance rapide pendant le processus de privatisation, l’économie argentine manifestât une fois de plus son extrême fragilité aux chocs financiers externes, car elle était très dépendante des prêts à court terme de sa dette externe. Malgré les entrées fiscales produites par la privatisation des entreprises publiques, la dette externe va s’accroître inexorablement. (61.337 millions de dollars en 1991, 99. 145 millions en 1995 et 139.783 millions en 2001, selon les statistiques du Ministère de l’Economie).
Dans le cas de la privatisation de SEGBA (Services Electriques du Grand Buenos Aires) en 1992, l’entreprise avait un passif de 4820 millions de dollars, desquels seulement 374 millions furent transférés aux entreprises privatisées. Les 4446 millions restants furent absorbés par le gouvernement. Près de deux tiers de ce passif était constitué par les dettes de SEGBA avec d’autres entreprises publiques, avec le système de sécurité sociale et avec le trésor public. Le gouvernement efface cette dette de laquelle il resta seulement une somme nette de 1 430 millions de prêts commerciaux et financiers, parmi lesquels 866 millions étaient constitués des dettes externes et furent renégociés dans le cadre du plan Brady.  La privatisation de SEGBA se fit dans un délai d’un an environ (plus du 50 %), et signa une désintégration verticale et horizontale de l’entreprise.  Les centrales de génération électrique ont été divisées en quatre unités d’affaires : centrale Costanera, centrale Puerto, central Dock Sud et Centrale Pedro de Mendoza. La distribution fut partagée entre trois entreprises : Edenor, Edesur et Edelap. Les lignes de transmission de SEGBA furent fusionnées avec celles de Hidronor et celles de Agua y Energía, et elles furent transférées vers une nouvelle société appelée Transener, qui fut privatisée l’année suivante. Avec les licitations ont chercha à s’approprier d’un pourcentage majoritaire du capital (51 % pour les distributeurs, 60 % pour Centrale Costanera et 90 % pour les deux autres centrales) avec une concession de fourniture d’électricité pour une durée de quatre-vingtquinze ans.

Aucun prix minimum ne fut fixé pour la privatisation et chaque consortium devait présenter deux enveloppes, la première avec des spécifications techniques, et la deuxième avec le prix offert y inclut la forme de paiement (en espèces ou bien par remise de bons publics). Cette enveloppe serait ouverte une fois analysées les questions techniques. Dans le cas des entreprises de production d’électricité, parmi les consortiums ayant passé la présélection fut élu celui qui offrait le plus d’argent en espèces.  Dans le cas des entreprises de distribution le montant de la dette publique absorbée était l’élément le plus important. Le paiement s’est réalisé de la manière suivante: 281 millions de dollars en cash, remise des titres publics pour une somme de 705 millions (pour une valeur nominale de 1 441 millions) et, dans le cas de Edenor et de Edesur, un fidéicommis pour une somme de 308 millions de dollars fut constitué.  La recette obtenue par la vente des centrales de génération ne fut pas homogène. Dans le cas des Turbo vapeur de SEGBA (Costanera et Puerto) le prix s’était situé au 30% de la valeur du marché des nouvelles unités.  En revanche, les centrales a turbo gaz furent cotisées légèrement en dessus de cette valeur3. Le prix moyen de ces centrales étaient de 123 dollars/ kWh. Dans le cas des entreprises de distribution, le prix moyen payé par kW de puissance installée était d’environ 760 dollars. L’analyse détaillée des mécanismes de paiement par unités d’affaires permet de constater que le gouvernement avait perçu 1 332 millions de dollars pour la vente de SEGBA, et 1430 millions de dollars de dette pris en charge.  Par conséquent l’État a dû débourser presse que 8 % pour solder ce compte.
Comme nous l’avons vu précédemment, ce type de facilitées appliquées à chaque appel d’offres a permis que la vente des actifs les plus intéressants puisse être réalisée dans un délai très court. Avec les modalités et les montants pratiqués, l’Etat n’a pu récupérer une partie des coûts cachés de ces entreprises, ni se libérer de l’énorme endettement qu’elles avaient accumulé pendant de longues périodes de tarifs non rentables4La situation du secteur électrique à la fin des années quatre-vingtsLe contexte socio-économique global pendant les années quatre-vingts a profondément détérioré la gestion des entreprises publiques, notamment celle du secteur électrique. Les retards tarifaires et certains contrats défavorables avec le secteur privé ont produit un rapide endettement et de forts déséquilibres financiers qui ont dû être pris en charge par le trésor public.  Vers la fin de cette décennie, le système électrique argentin été presque insolvable, situation concomitante à une importante crise de désapprovisionnement due à une période de sécheresse, à des défaillances de la centrale hydroélectrique Chocón, de la centrale nucléaire de Atucha I, ainsi qu’à l’indisponibilité d’une partie du parc thermique de Segba (32,8 %) par manque d’entretien.
Les entreprises prestataires du service n’étaient assujetties à aucun paramètre de qualité ni à aucune sanction pour des éventuels dérapages.  La tension électrique était d’habitude en dessous des valeurs établies puisque, face à la pénurie de l’offre une des premières alternatives aux coupures de courant était la réduction du voltage. Ceci n’empêchait pas des coupures de courant. Il ne faut pas oublier que face aux limitations de l’offre, les autorités ont eu recours à plusieurs reprises à différentes versions du rationnement, telles que la suppression de la télévision, l’éclairage des vitrines et d’autres restrictions pendant les heures de grande consommation dans la période 1973/1974, ou des coupures alternées de courant durant quatre heures et même plus dans la période 1988/1989.  Les usagers ne recevaient aucune compensation par les défaillances dans la qualité du service rendu, et en même temps le service commercial continuait de se dégrader considérablement, touché notamment par une inflation croissante.
D’autre part, un pourcentage croissant de déperdition d’énergie – différence entre l’énergie produite et l’énergie facturée – contribua également à détériorer la qualité des services. Entre 1980 et 1991, les pertes d’énergie ont augmenté du 15 au 26% du total de l’énergie produite. Et bien qu’une partie de cette déperdition croissante puisse être expliquée par les “pertes techniques”, propre à la transmission et à la distribution de l’électricité, une bonne partie étaient dues à des pertes non techniques (les “ pendus ” colgados). Pour résoudre ce problème, SEGBA avait lancé en 1996 le plan d’électrification des quartiers et la normalisation des usagers clandestins, lequel prévoyait un investissement de 110 millions de dollars environ pendant trois ans pour installer 870 km de câbles de distribution de moyenne et basse tension, 444 centres de transformations, 316.000 compteurs dans 580 quartiers et pour normaliser les connexions clandestines dans les vingt-trois communes desservies en réalisant une campagne “ d’éclaircissement ” auprès des usagers. Néanmoins, les résultats ne furent pas encourageants.
A l’époque le contexte financier international était particulièrement défavorable pour une industrie comme celle du secteur électrique. La plupart des capitaux disponibles sur le marché international pendant la deuxième moitié des années 70 provenait du secteur bancaire privé qui donnait des prêts à court terme, à des taux d’intérêt variable, aux institutions des pays en développement. Etant donné sa difficile situation financière, les entreprises du secteur électrique en Argentine ont dû prendre des prêts à l’étranger aux conditions imposées, même si leur part dans la production de dette externe Argentine n’était pas supérieure à celle d’autres secteurs économiques privés. L’augmentation des taux internationaux d’intérêt s’est produit plus tard, et contribua à dégrader davantage la situation économique et financière des entreprises qui, au début des années quatre-vingts et dans le contexte d’une crise de la dette externe, ont dû s’endetter sur le marché local des capitaux à des conditions très défavorables.  Dans ce cadre et en fonction de tous ces éléments, la qualité du service fourni avait fortement chuté et la pression permanente des médias pour faciliter le processus de privatisation aux yeux de la population était d’une grande envergure. La société civile était démobilisée et n’a pas su réagir face une situation vécue comme apocalyptique et présentée comme la seule solution possible. Les associations de consommateurs, les ONG, étaient en Argentine extrêmement faibles et continuent de l’être encore aujourd’hui, ce qui constitue un élément important à tenir en compte à l’heure du bilan.
Il n’y a eu aucune consultation formelle, ni électorale ni publique. La stratégie adoptée avait consisté à présenter le sujet dans les médias et produire ainsi dans la population le sentiment que tout autre alternative était impossible, que la transformation était inexorable et que le secteur public était totalement discrédité. Ainsi on a pu voir des épisodes dans le processus formel de privatisations qui auraient pu provoquer un scandale dans n’importe quel pays civilisé et qui, en Argentine, ont été acceptées sans plus. Dans certains cas, les législateurs ont acquiescé à des mesures qui, du point de vue strictement formel, étaient illégitimes. Un petit groupe de législateurs péronistes, du parti au pouvoir, avait mené ce processus tout en établissant une politique d’alliances. On peut évoquer ce processus en termes d’ingénierie institutionnelle, mais la complexité et le manque d’expérience en ce domaine permet de conclure qu’aucun des législateurs n’avait pu faire une véritable analyse des modalités et conséquences de cette transformation. En général, les législateurs ont eu un rôle passif et toutes les réformes portées sur les lois à l’étude ont reçut le veto du pouvoir exécutif. Les syndicats du secteur ont montré une singulière fidélité partisane au parti péroniste au gouvernement et ont donné leur soutien 4e partie 15/05/03 11:32 Page 43 44 Le processus de privatisations : un bilan.
au processus sans penser aux conséquences pour le secteur ouvrier.  Il y avait eu peu de discussions publiques portant sur la réforme de l’État ou sur les différentes réformes du système de production d’énergie, ce qui constitue une situation de pensée unique dans laquelle les voix dissidentes –très peu nombreuses- ne furent pas écoutées. La concentration du pouvoir fut réellement importante pour mener à terme ces projets. L’absence de consultation publique (à différence de ce qui s’est passé en Uruguay pour décider la privatisation de UTE) n’avait rien à voir avec une absence de tradition démocratique mais reflétait plutôt l’accumulation de pouvoirs permettant d’imposer une décision déjà prise. C’était un processus de décision concentré sur un nombre très réduit de personnes et dans le cadre d’une pensée unique et d’un paradigme conceptuel dominant.  Le secteur académique, les chercheurs et les intellectuels qui s’essayaient à des positions alternatives n’ont pas eu d’écho ni d’espace public pour exprimer leurs idées. Ils étaient fort minoritaires et leurs positions n’ont pas été prises en compte dans les discussions autour de la réforme institutionnelle en cours.
Néanmoins, différentes personnalités académiques, des chercheurs et des experts du secteur de l’énergie pensaient et pensent encore aujourd’hui que le secteur avait fonctionné efficacement pendant plusieurs années lorsqu’il était administré par l’État ; il avait été un instrument et un moyen pour mettre en oeuvre des politiques de production pour satisfaire la consommation interne, l’élargissement de sources moderne d’énergie, ainsi que l’obtention d’un ratio correct entre réserve et consommation afin de garantir les besoins actuels et futurs en énergie. La crise énergétique des années quatre-vingts fut le résultat de politiques erronées de l’administration ainsi que de conditions et de décisions exogènes à ce secteur. C’est pourquoi, une modification de la politique énergétique aurait permis de “récupérer” des niveaux d’efficacité raisonnables. Ces analystes pensent également que le lien de l’énergie aux ressources naturelles, notamment les non renouvelables, font de l’énergie un “ bien stratégique” qui exige la définition des politiques d’Etat à long terme et le maintien d’un contrôle public permettant de pérenniser le système. D’autres pays de la région n’ont pas abordé ce problème de la même façon, ce qui suggère que la privatisation ne soit pas la seule voie et que ses bénéfices sont encore à démontrer.
Il ne faut pas oublier que les entreprises publiques dans le secteur énergétique et les politiques appliquées trente ans auparavant avaient permis de développer un service qui, en 1989, avait les traits suivants :

  • très large couverture géographique et de la population (86 % au niveau national) ;
  • Très faible niveau de production indépendante comme résultat de la très large couverture (seul le 11 % de la production totale d’énergie électrique
  • Très grand niveau d’intégration du système national d’électricité (92 % du service public électricité) ;
  • Diversification de la structure de génération (développement du potentiel hydre électrique et nucléaire) ;
  • Développement du gaz au détriment d’autres dérivés du pétrole et du charbon ;
  • Ces deux derniers facteurs (diversité et développement du gaz), ont permis de réduire sensiblement les émissions de gaz polluantes.

La privatisation et ses principaux résultatsLa réforme entreprise par le gouvernement national toucha toutes les activités du secteur dans le but déclaré d’améliorer l’efficacité de la production , introduire la concurrence là où elle serait possible, promouvoir les investissements de capitaux privés et protéger les intérêts des usagers par le biais d’une régulation des marchés ayant les traits d’un monopole naturel. La réforme énergétique en Argentine se distingue par sa profondeur, sa portée et la rapidité de sa mise en oeuvre, entre 1989 et 1993.  L’ensemble du secteur fut touché et des modifications fondamentales concernant le rôle de l’État furent apportées. On peut dire sans ambiguïté qu’il s’agit d’un cas extrême, aussi bien en ce qui concerne la nature du changement institutionnel qu’en ce qui concerne les modifications de la structure et des principes de régulation de ce secteur industriel. Même si les raisons mises en avant pour cette transformation ont leurs racines dans la doctrine du néolibéralisme, les raisons fondamentales de cette transformation sont en rapport direct avec la situation macroéconomique et politique que nous venons de présenter. La décision de privatiser et d’introduire des réformes dans la régulation du secteur était fondée dans la conviction que la solution des problèmes structurels devait passer par une modification des droits de propriété.
Dans le nouvel ordre économique-institutionnel privatisé, on vérifie l’accomplissement des obligations des entreprises par le biais de pénalités ou d’incitations sans se soucier de la production de l’entreprise, de la structure de ses coûts ou des investissements prévus. Le secrétariat de l’énergie se limite à dicter les normes du secteur et le conseil fédéral de l’énergie électrique s’occupe du lien avec les provinces et l’administration de fonds spéciaux. La responsabilité sur l’application de la régulation revient à une société anonyme composée par tous les groupes présents dans le marché électrique grossiste (MEM). Cette société, CAMMESA, est chargée de réguler le secteur conjointement avec l’État, mais c’est elle qui a la gestion technique du système et qui administre le marché électrique grossisse. La distribution et le transport, par leur nature monopolistique son des activités réglées pour lesquels il faut être attributaire d’une concession. Néanmoins, l’expansion du réseau de transport dépend des mécanismes du marché.  Finalement, l’ENRE (entité nationale de régulation énergétique) créé après les privatisations possède de larges attributions dans la régulation, notamment en ce qui concerne les tarifs, les vérifications et contrôles de qualité et la résolution de conflits entre les différentes parties. Cet organisme est soumis à des audits :
Internes : à la charge de l’unité d’audit interne rattachée au Directoire de ENRE, et par la Syndication Général de la Nation (SIGEN) rattachée au Pouvoir Exécutif National ;
Externes : à la charge de l’Auditoría General de la Nación, rattachée à la législature par le biais de la Commission Parlementaire Mixte chargée de la révision des comptes.
Seuls les usagers avec des consommations supérieures à 30 kW peuvent négocier leurs tarifs. La Loi Nº 24065, le Décret Nº 1398/92, les décisions du Secrétariat de l’Energie et de l’Organisme national de régulation de l’électricité (ENRE), ainsi que les Concessions, constituent le cadre régulateur du service public de distribution des activités de EDENOR, EDESUR et EDELAP. On énumère à continuation les principaux mécanismes de régulation appliqués à EDENOR, EDESUR et EDELAP :

  • En échange de l’exclusivité sur une zone, c’est-à-dire un monopole légal de l’utilisation des réseaux, elles doivent obligatoirement prêter leur service aux usagers qui le demanderont et satisfaire toute augmentation de la demande ;
  • de même que les entreprises de transport d’énergie, doivent laisser libre accès à leurs réseaux à d’autres entreprises pour ne pas s’approprier les bénéfices obtenus sur le marché de la génération ;
  • elles doivent accepter la libre négociation entre les producteurs et les usagers (consommateurs de plus de 30 kW), en permettant la libre concurrence entre les sociétés de commercialisation d’énergie ;
  • le régulateur établit les tarifs maximums, suffisants pour que les 4e partie 15/05/03 11:32 Page 46 Rut Diamint 47
concessionnaires puissent avoir les revenus nécessaires pour payer les coûts du service, les impôts, les amortissements et disposer d’un taux de bénéfice raisonnable, en rapport avec l’efficacité opérationnelle des entreprises et similaire à la moyenne de l’industrie et à celui d’autres activités à risque, aussi bien sur le plan national qu’international ; le régulateur établit les tarifs maximums en permettant le transfert des coûts non contrôlés par les concessionnaires (énergie et puissance du MEM), par l’application du mécanisme de Régulation de Tarifs Maximum et par la “ concurrence comparative ” ;
  • le tableau tarifaire définit par les autorités suppose l’abandon définitif d’une politique tarifaire sociale. L’application de la conception “ marginaliste ” dans l’assignation des coûts du réseau de distribution implique l’élimination des tarifs sociaux et fixe un prix unitaire décroissant selon que la consommation augmente ;
  • l’organisme régulateur établit des standards de qualité et de sécurité, et établit des sanctions en cas de non-respect, de sorte que la rentabilité des entreprises de distribution reste dépendante de sa capacité de réduire ses frais opérationnels et d’investissement de capitaux, tout en se voyant obligées à travailler avec un niveau croissant en termes d’exigences de qualités et de sécurité ;
  • finalement, les concurrents extérieurs peuvent prendre le contrôle de l’actionnariat des entreprises de distribution au bout de chaque “ période de gestion ”, d’une durée de dix ans (excepté le premier, de quinze ans).  La société et la plupart des acteurs du secteur électrique pensent que la performance technique et économique s’est améliorée avec les réformes entreprises et la privatisation. Voici les principaux éléments évoqués en appui de cette thèse :
  • une importante réduction de prix de l’électricité (dans le MEM), même s’ils ne se reflètent pas forcément sur les tarifs à destination du consommateur final, clients des entreprises de distribution de Buenos Aires et du Grand Buenos Aires (banlieue proche).
  • les nouvelles caractéristiques du fonctionnement des marchés de l’électricité ont bénéficié aux grands consommateurs (en général des grandes entreprises), sous la forme d’importantes réductions des coûts de production de l’électricité para rapport à la période précédant la réforme. En principe, cette réduction devrait indiquer l’efficacité supposée des distributeurs privés mais elle ne s’est pas traduite par une réduction des tarifs pour les usagers.
  • En raison de la progressive disparition des subventions et de l’établissement d’un tarif inversement proportionnel à la consommation, les secteurs les plus modestes de la société ont été les plus touchés par le processus de privatisation.
  • Malgré les indications de la réglementation, selon laquelle les acteurs présents sur un segment de la chaîne électrique sont interdits de participer sur un autre segment, à partir des privatisations on observe un certain degré d’intégration par le biais d’un groupe d’investisseurs participant sur plus d’une centrale, plus d’un consortium ou plus d’un segment de la chaîne.
  • Le 70% (presque 1,6 milliards de dollars) des investissements de EDENOR et de EDESUR, ont été destinés à l’élargissement et à des améliorations du réseau, grâce auxquels les défaillances se sont réduites et les coupures de courrant ont disparues. Jusqu’à la longue coupure de EDESUR, en 1999, le public n’avait pas une mauvaise idée de la qualité du service ; mais depuis lors, les usagers ont commencé à utiliser différents mécanismes de défense.
  • Application du plan de régularisation des usagers (réduction du 10% des pertes non techniques).
  • Les licenciements
  • Une augmentation de la disponibilité des centrales thermiques (de plus de 70%).
  • Dynamisme privé pour la réalisation des investissements en génération d’énergie (la puissance installée s’est accrue pendant la période 1992-2000 à un taux annuel moyen du 6%), les nouveaux acteurs privés ont installé pendant cette période différentes centrales thermiques pour un total de plus de 5 000 MW. Ce comportement est dû à deux raisons fondamentales : d’une part, l’investissement était une manière de développer la concurrence dans ce marché et, d’autre part, la possibilité d’exporter vers le sud du Brésil était une raison complémentaire de l’investissement dans de nouvelles centrales. Par ailleurs, ces investissements portaient sur des technologies de dernier cri, avec des améliorations des rendements, que se soit des turbines à gaz à cycle ouvert ou à cycle combiné, de basse intensité, une récupération rapide du capital ainsi que des conditions plus ou moins avantageuses pour les contrats de provision de gaz naturel, étant donné que certains projets étaient portés par les compagnies de pétrole ou des entreprises participant à la chaîne du gaz.
  • Un développement de secteurs compétitifs, notamment dans le marché concernant les grands consommateurs et la production d’énergie électrique.
  • Diminution des conséquences sur l’environnement dans l’Aire Métropolitaine de Buenos Aires. Les centrales de génération situées dans ce secteur se sont beaucoup améliorées par la substitution croissante des dérivés, par les nouvelles technologies incorporant des équipements destinés à la réduction des émissions et à l’application et au contrôle d’une normative spécifique.
  • L’expérience acquise avec la régulation de l’élargissement du réseau de transport de haute tension depuis la réforme montre que les mécanismes proposés pour décider sa mise en place et distribuer les coûts résultants présente de sérieux problèmes et supposent une attribution inefficace des ressources.
Nous allons développer et nuancer maintenant quelques-uns de ces questions précédemment évoquées.
Indice de prix du commerce en gros et ses conséquences sur les tarifs
L’importante diminution des indices des prix au détail (plus de 50% dans la période 1990-1998) est due à différentes causes parmi lesquelles on peut citer les suivantes : la diminution rapide de la non-disponibilité de plantes génératrices (Chocón, Atucha, des centrales thermiques rénovées) ; la mise en production de la centrale hydroélectrique de Piedra del Aguila (1 400 MW) à la fin de 1992, la constante amélioration (excepté en 1998) de la disponibilité électrique, la progressive mise en production de Yacyretá (1995-1998) avec une participation qui atteint en 98 le 16% de la production totale d’énergie électrique et presque un 40% de la production hydroélectrique ; et, finalement, la concurrence entre différents types de générateurs, notamment les nouveaux équipements électriques thermiques, plus efficaces (qui brûlent le gaz à la sortie du puits ou l’achètent à des prix inférieurs), dont leur apport a été très important surtout à partir de 1995.      
Il faut dire que ces réductions de prix pour le marché en gros n’ont pas étés répercutés entièrement sur les consommateurs de la Capital et du Grand Buenos Aires. Cette situation s’explique en partie par la privatisation de SEGBA et le transfert à EDENOR et EDESUR de contrats d’approvisionnement d’énergie électrique avec Central Puerto et Central Costanera (et à EDELAP avec Central Térmica San Nicolás), pour une durée de 8 ans avec de prix de l’ordre de 44 $/MWh en 2001 (indexés chaque année avec un indice combiné de prix des U.S.A, supérieurs à l’inflation 4e partie 15/05/03 11:32 Page 49 50 Au bord du gouffre?
argentine.). Puisque ces contrats représentaient le 50% au 60% des achats totaux de l’énergie des distributeurs, les “ clients captifs ” ont payé un tarif plus élevé qui ne serait pas resté à ce niveau si les entreprises de distribution n’avaient pas été obligées d’accepter les contrats transférés aux usagers.
Un autre élément qui a empêché une réduction de prix aux consommateurs équivalente à celle du marché grossiste était la dollarisation des tarifs (malgré la Loi de Convertibilité), comme une étape préalable à leur indexation. Ces clauses étaient corrélées à des variations dans les indices de prix à la consommation des U.S.A., des prix de grossistes ou à une combinaison des deux. La valeur ajoutée de la distribution était actualisée tous les six mois par un indice combiné de prix de gros (67%) et de détail (33%) des U.S.A. qui était, les dernières années, supérieur à l’inflation nationale.
Le tableau suivant montre l’évolution des valeurs de tarifs pour les consommateurs finaux de EDENOR,
EDENOR S.A. Evolución de las Tarifas a Usuario Final (U$S/MWh)-
Fuente: ENRE, Anuario 1999
Par rapport à cette évolution, l’étude Privatizaciones en Argentina (1999) de Flacso dit que : “ Conséquence des tarifs appliqués, le prix moyen de l’énergie électrique des distributeurs EDENOR, EDELAP et EDESUR se réduisit de 10,8% pendant la période concernée. Néanmoins, cette réduction n’avait touché de la même manière les différents types de consommations. Tandis que les tarifs correspondants aux ménages de faible consommation électrique restaient pratiquement inchangés (réduction de 1,5% pendant cette période, celle des plus fortes consommations diminua un 70,4%, avec une réduction moyenne de 8,5%. ”. Le tarif destiné aux ménages est régressif et stimule la consommation des clients ayant une plus forte capacité de payement, en améliorant ainsi l’équation économique des entreprises de distribution.
Tarifs et dépenses des ménages
Conséquence de la transformation du secteur, le tarif de l’énergie électrique dans la région de l’Aire Métropolitaine de Buenos Ares qui subventionnait les secteurs les plus pauvres de la société fut peu à peu éliminé jusqu’à disparaître complètement deux ans après les privatisations. Toutes les actions cherchant à ne pas inclure de critères d’équité pour les tarifs des services publics avaient non seulement été acceptées par les bailleurs de fonds tels que la Banque Mondiale, mais également encouragés.  Un séminaire organisé para la Banque Mondiale à Buenos Aires en 1999 avait produit les suivantes conclusions et recommandations5 :
  • Le secteur de moindres ressources fut le plus touché par les privatisations.
  • Le secteur le plus aisé fut le plus bénéficié.
  • Le système doit incorporer des mécanismes d’équilibrage en faveur des secteurs défavorisés (subventions croisées).
  • Un tarif social associé au critère de disponibilité de paiement doit être établi.
  • Les nouvelles concessions doivent inclure une stratégie transparente afin d’obliger les opérateurs à fournir les services aux populations de faible niveau de revenus.
L’étude déjà citée de Camila Arza analyse l’évolution de la participation des frais des services publics dans les revenus et les dépenses des ménages et confirme ces conclusions. On peut noter que, les différences entre déciles indiquent que les secteurs de revenus plus modestes dépensent cinq fois plus que les secteurs de plus hauts revenus. Il faut aussi prendre en compte que dans le secteur électrique il n’y a pas eu d’augmentation de tarifs avant la privatisation comme pour les autres secteurs.  Les schémas comparatifs montrent que la réduction des dépenses en électricité a eu lieu seulement dans les ménages du décile le plus riche. Cette distribution est aussi en partie la conséquence de modifications sur les charges fixes, la facturation minimale, l’élimination de subventions et du schéma de tarification décroissant, entres autres raisons. Par ailleurs la période étudiée se caractérise par une franche réduction et une croissante inégalité des revenus. En 2001, la proportion entre la participation du décile le plus riche (37,3%) dans le Revenu Total des Ménages (Ingreso Total Familiar) par rapport au décile le plus modeste (1,3%) est de 28, chiffre indiquant le nombre de fois que les riches gagnent sur les plus pauvres (un cinquième de la population s’approprie le 53% des revenus).
Evolución de la participación de los deciles mas alto y mas bajo en el Ingreso Total Familiar

Et cette étude de conclure : “ La redistribution régressive des revenus suppose de plus fortes augmentations relatives de la proportion de la dépense destinée aux services publics dans les secteurs de la population avec les revenus les plus modestes due à la réduction relative de ses revenus (et de ses dépenses) et à la faible flexibilité de la demande des services en question ”, ce qui confirme l’effet récessif de la politique tarifaire sur les revenus et les dépenses des ménages.
Régularisation des usagers clandestins
Pendant les deux dernières années de la gestion de SEGBA et la première année de la privatisation des services, on compte des pertes totales à plus de 25%. Pour résoudre ce problème, le Gouvernement National et le Gouvernement de la Province de Buenos Aires ont signé en janvier 1994 avec EDENOR et EDESUR un Accord Cadre pour une durée de quatre ans, afin d’inclure la plupart des personnes ayant des connexions clandestines parmi les usagers réguliers. L’objectif fut atteint au bout de trois ans, avec des pertes totales réduites seulement au 10%.  L’analyse de l’Accord Cadre montre qu’il ne s’agissait pas d’une subvention à l’intention des secteurs de moindres ressources. Il faisait part, en réalité, d’un processus de “ normalisation ” des usagers irréguliers dans lequel les investissements étaient faits par les mêmes usagers qui payaient l’énergie consommée et les impôts (locaux, provinciaux et nationaux). Les sommes apportées par les mairies, l’Etat et la Province de Buenos Aires sont utilisé comme il suit :
  • La redevance municipale règle les impayés des quartiers plus pauvres (un 25% environ des avis de paiement correspondants).
  • Les sommes versées par l’Etat et la Province de Buenos Aires règlent les pourcentages restant des impayés. De même, les sommes versées par la Province de Buenos Aires. devaient être entièrement investies par les entreprises de distribution dans des oeuvres d’infrastructure électrique dans les quartiers défavorisés participant à l’Accord.
  • Les sommes excédentaires devraient être destinées à solder une somme de 20 millions de dollars de dédommagement pour chaque entreprise, couvrant la fourniture d’électricité pour les impayés pendant la validité de l’Accord et l’énergie distribuée et non payée pendant la période 1992 – 31 janvier 1994, entre autres.

La compensation économique résultant de cet accord, comme nous l’avons dit, ne constituait pas une subvention mais était financée par les impôts payés par les mêmes usagers. Les sociétés de distribution ont ainsi bénéficié de la normalisation de leurs clients. En 1996, environ 650 000 connexions clandestines se sont transformés en clients formels et le montant des impôts destinés à ce poste sont passé de 9,5% à 15,5%, ce qui a permis d’avoir des fonds excédentaires pour les impayés et les 20 millions de dédommagement.
L’ENRE observe que pendant les quatre ans d’application de l’Accord Cadre, les mairies ont recouvré et reversé 10,1 millions de dollars pour régler des consommations impayées des bidonvilles. La Province de Buenos Aires a recouvré et reversé 49,8 millions destinés à des infrastructures.  Le Gouvernement National a destiné 75,1 millions, desquels 29 millions ont soldé les impayés non recouvrés par la redevance municipale, et 46,1 millions ont payé les 20 millions de chaque entreprise de distribution. Au total, les fonds publics bruts destinés à l’Accord Cadre ont atteint 135 millions.  Actuellement, l’Addenda de l’Accord Cadre, signée par les participants à l’Accord Cadre, est en vigueur. Elle prolonge la date de validité de l’accord pour une période de 50 mois, jusqu’en août 2002. Les ressources pour financer cette prolongation correspondent à des fonds déjà rapportés.  A l’approche de la fin de cette période de prolongation, avec la crise économique et l’accroissement des quartiers pauvres et les bidonvilles, les connexions clandestines se sont multipliées et les sociétés de distribution voient l’augmentation des impayés et des moroses.
Conséquences sur l’emploi
Les spécialistes pensent que le nombre total de licenciements dû au processus de privatisation des entreprises du secteur public est de 350 000 personnes6.Les privatisations font partie d’un processus de perte nette du nombre de postes de travail associés aux transformations structurelles résultant de l’ouverture de l’économie aux flux internationaux de biens et de capitaux. La multiplication du chaumage confirme cette hypothèse. Les réformes du code du travail pour le secteur privé, inhérentes au plan de réformes structurelles, ont produit d’importantes conséquences sur le marché du travail et la création de nouveaux postes de travail. La Loi de Réforme de l’Etat établit des orientations concernant le respect de l’emploi dans les entreprises publiques, ses conditions, la prévision sociale, la syndicalisation et, d’autre part, les conditions du travail après la privatisation des entreprises publiques. Le tableau ci-après présente l’évolution des taux d’emploi de Segba et des entreprises ayant repris cette activité après la privatisation.
Segba y el total de las empresas de servicios públicos.
Indice de empleo. 1985-1998.
(1985=100)
Empresa Fecha de transf. 1985 1986 1987 1988
1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997
1998
Segba jul-93 100 97,19 99,80 102,33 104,89
103,25 95,55 86,84 50,48 44,64 40,49 37,03 33,16 31,44
4 5
6 Total 7 100 97,33 96,09 96,01 94,76
91,55 85,32 71,97 45,85 40,69 36,81 35,34 33,79 31,14
Fuente: Informe de la SIGEP (1990) y Balances de las empresas (1991-1998) IGJ.
Segba y el total de las empresas de servicios públicos.
Volumen de empleo total, 1985-1998.
(en valores absolutos)
Empresa 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992
1993 1994 1995 1996 1997 1998
Segba 21745 21134 21702 22251 22809 22451 20778 18883
10976 9707 8805 8053 7210 6837
Total 243354 236850 233832 233638
230601 222792 207635 175154 111583
99017 89576 86011 82222 75770
Fuente: Informe de la SIGEP (1990) y Balances de las empresas (1991-1998) IGJ.

On observera l’importante contraction de l’emploi dans le secteur de l’énergie électrique dans la période 1992-1993, la privatisation ayant eu lieu en juillet 1993. Des 8 000 employés détachés de l’ancienne Segba, 1 500 ont adhéré au régime de retraites volontaires. Le financement de ces retraites volontaires provenait de sources diverses : ressources propres des entreprises, prêts de la Banque Mondiale et du Banco de la Nación Argentina, et le Trésor Public. En moyenne, les indemnités des travailleurs de toutes les entreprises privatisées tournent autour de 20 000 dollars environ (1992/1993). L’information recueillie indique que ni les ressources du plan de retraites volontaires, ni les indemnités correspondantes, n’ont pas été orientées vers des nouveaux investissements (par le biais d’une quelconque politique publique sectorielle par exemple). La reestructuración du secteur public contribua à la création d’une masse de chômeurs sans précédents. Les banlieues de Buenos Aires ont été les zones les plus affectées.  En effet, le taux de chômage moyen atteint approximativement 24% de la population active en 2002.
Qualité de service :
Comme on l’a déjà dit, et selon l’information disponible, sur la période 1980-91, les pertes en énergie de toutes natures furent de 20,2% en moyenne, alors que sur la période 92-2001 elles baissèrent à 14% en moyenne, pour se situer aux environ de 10% à partir de 1997.  D’autre part, la fréquence et la durée des coupures de service par transformateur et par semestre baissèrent de 7 coupures et 13 heures de durée en 1994, première année de mesure de la qualité du service à 3 coupures et 5 heures, respectivement en 2000-2001.
Les écarts observés par rapport aux standards figurant dans les contrats pouvaient être sanctionnés. Et pour différentes déficiences dans la qualité du service sur la période 94-2001 l’ENRO appliqua des amendes à trois distributeurs privés pour un montant de 123,1 millions de $ ( valeur constante 2001. 75 % de ce montant, soit 123 millions fut reversé aux usagers “ captifs ” directement affectés par ces insuffisances.  Au début de 1999 un événement se produisit sur le réseau de la compagnie EDESUR, suffisamment grave pour obliger le régulateur à prendre des mesures sévères qui n’avaient pas été envisagées au moment de la transformation du secteur. Elles provoquèrent une hausse de la sensibilité des usagers, des autorités, des media et de la société en général. Cet événement constitue un véritable point d’inflexion pour le secteur et même pour les autres services publics, aussi bien pour les faits que pour la sanction appliquée.
L’incident EDESUR
L’incident commença le matin du 15 février 1999, quand se produisit un incendie dans l’importante station Azopardo 2. Il affecta deux câbles de haute tension de cette installation, qui avait été récemment inaugurée, et provoqua une interruption complète du service pour 200 000 usagers environ, du centre de Buenos Aires et de plusieurs quartiers contigus.  Dans un communiqué de presse ultérieur de l’entreprise, il fut précisé que le nombre total d’usagers touchés fut de 156000. Furent également affectés, comme conséquence de cet incident, les services d’eau, la signalisation urbaine, et au moins une des lignes de métro, provoquant un énorme désordre dans cette zone de la capitale.
Ce que l’on peut signaler tout d’abord est que l’entreprise n’avait pas de plan de rechange pour affronter des épisodes de ce type. Si le service fût rétabli progressivement, pour une partie importante des usagers, la coupure dura onze jours. C’est un fait sans précédent dans l’histoire de l’électricité en Argentine.
Il est difficile avec les informations disponibles de déterminer si l’incident fût causé par l’incompétence du personnel qui conçut les alimentations ou si les critères économiques de l’entreprise furent prévalents.. Un des traits saillants de cet épisode fût l’absence d’information claire à destination de la population. IL n’y eu d’explication fiable ni sur les causes ni sur la nature de l’incident.
D’autre part les promesses publiques et réitérées de l’entreprise quant au respect des délais de rétablissement du service furent démenties en permanence par la réalité. En somme, l’épisode mit en évidence le désarroi official face au traitement de la situation, et l’on pu constater, en plus la mise en question par certains législateurs du parti au gouvernement, de la prestation de l’organe régulateur, sans que soit tranché si cet organe avait, entre autres missions, celle d’inspecter ce type d’installations, afin d’éviter des situations de cette nature.
Un an après cette interruption de services, 14 626 usagers réclamaient encore l’indemnisation que l’entreprise, suivant la résolution de l’organe régulateur, devait leur verser.
Pour leur part, des représentants de l’entreprise assurent que celle-ci a payé 70 millions de pesos au titre de bonifications et dédommagements.
Ceci signifie que l’entreprise finit par accepter la pénalité extraordinaire imposée ( estimée à 90 millions de pesos) mais, à travers d’un long processus de plaintes, une partir significative des usagers continuait à attendre une indemnisation forcément partielle pour les dommages causés par cette coupure prolongée du service.
L’épisode provoqua un débat important sur la forme qu’avaient prise les processus de privatisation des services publics et sur l’efficacité des organismes de contrôle créés par le processus de réforme, pour garantir la qualité de ces mêmes services, et la protection des intérêts des usagers, exposés à l’action de monopoles privés. Un des principaux artisans du processus de réforme de l’énergie, l’ex secrétaire à L’Energie, Carlos Bastos, exprima l’idée que ce type d’événement pouvait être évité par l’ouverture du marché à plus de concurrence, que l’organisme régulateur devait être plus strict dans l’application des pénalités, et que devait s’exercer une plus forte vigilance publique sur ce même organisme1. Il ne fit bien entendu pas allusion au fait que la possibilité que se manifeste ce type de situation n’avait pas été du tout prévu dans le contrat de concession, ni au seuil élevé de pénalité nécessaire, selon les termes du contrat, pour que tombe la concession.
L’expérience EDESUR montre clairement que l’électricité appartient à un type ou catégorie de services qui ne peut souffrir de déséquilibre prolongé dans sa fourniture, même quand, en termes économiques, les délais sont relativement courts ( quelques jours) . Ces biens ou services, dont la fourniture doit être garantie avec continuité, sont ceux qualifiés d’essentiels et leur fourniture ne peut rester soumise au libre jeu de l’offre et de la demande, comme le proposent les défenseurs du nouveau Schéma. La proposition d’ouverture plus grande à la concurrence dans le marché de l’électricité apparaît comme une stratégie éloignée de la recherche d’une solution efficace pour faire face à ce genre de situation.  L’application de cette stratégie signifierait permettre aux consommateurs de se fournir en électricité auprès d’un autre distributeur. Il est certain qu’aucun distributeur d’électricité n’aurait pu garantir une fourniture effective , dans le cas d’une défaillance du réseau même de distribution, comme cela se passa à cette occasion.
Situation actuelle et propositions.
Un crise de caractéristiques jamais rencontrées dans notre histoire s’est accélérée en Argentine. Cela fait plusieurs années que le cadre économique et politique de notre pays a commencé à se détériorer. Les paramètres principaux de cette situation de résument Chute du salaire réel
Désindustrialisation, chute de l’activité économique , de la consommation, de la collecte fiscale, et des cotisations pour les retraites.
Dette extérieure représentant maintenant 50% du PIB
Restructuration et désengagement de l’état, allant jusqu’au démantèlement de des fonctions minimales.
Transformation du capital en axe directeur de l’économie ( taux élevé)
Taux élevés de chômage et de sous-emploi .
Niveau inconnus jusqu’alors de pauvreté et d’indigence.  Concentration croissante du pouvoir économique dans un noyau restreint de grand agents .
Difficultés pour obtenir plus de crédits ( tentatives :Mega Echange, Blindage, Deficit Zero, Bons Absence de crédibilité de la classe politique et de la justice.  Arrêt des investissements.
Indice “ Risque Pays ” élevé.
Sortie de capitaux ( il ne s’agit pas de fuite puisque c’était autorisé) La mise en place du Corralito financier pour les dépôts publics et privés à terme fixe, accéléra la crise et l’étendit à d’autres secteurs de la société, provoquant la chute du pouvoir exécutif et un changement de gouvernement.  Au milieu d’une situation financière et politique extrêmement complexe , le nouveau gouvernement se déclara en défaut de paiement, ( bien que concédant certains paiements ensuite) et vota la loi 25 561 d’ Urgence Publique et de Réforme du régime des changes, qui établit entre autres mesures :
· Que dans les contrats signés par l’Administration sous les normes de droit public, entre autres ceux des travaux et services publics, ne s’appliquent ni les clauses d’ajustement en Dollars US ou en toute autre devise étrangère, ni les clauses d’indexation basées sur des indices de prix d’autres pays, ni quelque autre mécanisme d’indexation. Les prix et tarifs résultant de ces clauses restent établis en pesos au taux de un peso pour un dollar US.
· Le pouvoir exécutif national est autorisé à renégocier les contrats inclus dans la dite loi. Dans le cas des contrats ayant pour objet la prestation de services publics, devront être pris en compte les critères suivants : o L’impact des tarifs sur la compétitivité de l’économie et sur la distribution des revenus.

La qualité de service et les plans d’investissement, quand ceux-ci étaient prévus contractuellement.  o L’intérêt des usagers et l’accès aux services.  o La sécurité des systèmes concernés.  o La rentabilité des entreprises.
· Les dispositions prévues dans les articles précédents, n’autoriseront en aucun cas les entreprises contractantes ou fournisseurs de services publics à suspendre ou dégrader l’accomplissement de leurs obligations.  · Il est donné la faculté qu pouvoir exécutif national de réglementer, de manière provisoire , les prix des fournitures, biens et services critiques, dans le but de protéger les droits des usagers et consommateurs, des distorsions éventuelles de marché et d’actions de nature monopolistique ou oligopolitiques.
La crise structurelle et l’application de ces mesures eurent les conséquences immédiates suivantes :
· La pesification et dilution des dettes
· Le début d’un processus inflationniste2 , dû à la consommation de produits d’exportation, avec l’augmentation simultanée des prélèvements fiscaux à l’exportation.
· Modification de la structure des coûts par la part des fournitures et services importés dans la production de biens.
· Augmentation du prix de carburants, et spécialement celui du gasoil ( à cause de l’augmentation des taxes à l’exportation sur celui-ci)
· Renégociation de contrats et tarifs de 59 entreprises pour 120
Jours à partir de fin Mars 2002, au travers de la Commission de Renégociation des Contrats de Travaux et Services Publics.
· A cause de la déclaration de défaut de paiement de la dette, et en échange de l’obtention de nouveaux prêts qui permettraient de ralentir la montée du dollar, fortes pressions des organismes financiers internationaux, en particulier du FMI, qui exige le renforcement de l’ajustement des dépenses dans les provinces, et la sécurité juridique des contrats · Incertitude économique, récession ( entamée 45 mois avant la dévaluation) , manque de crédits et chute de 70% du PIB ( compté en dollars US) , de la consommation et des investissements.
· Malgré la dilution des passifs, augmentation du nombre de d’entreprises en cessation de paiements, du fait que ces entreprises sont partiellement endettées en dehors du pays, donc en dollars, alors que leurs revenus sont restés en pesos3.

· Les dettes et les défauts de remboursement des entreprises aux systèmes financiers locaux ralentissent les chaînes de paiements.  · Etablissement d’un plan d’aide social de 150 pesos par mois pour les chefs de famille. En contrepartie de cette assistance financière, les bénéficiaires doivent participer à des programmes de formation, de travaux dans le tertiaire, ou transformer cette assistance en subvention versée à l’entreprise privée qui leur fournirait un emploi.
Le secteur électrique n’est pas exclu de la situation complexe présentée et il y a débat pour savoir comment sortir de la crise que lui impose le contexte national. Il est important en premier lieu de prendre conscience si le processus de privatisation du secteur électrique paraît relativement réussi dans la zone métropolitaine de Buenos Aires, des problèmes importants restent à résoudre, et ce succès ne s’est pas traduit par une amélioration du bien-être de la population. Une fois passée la période de fondamentalisme4 qui marqua le lancement et la conduite des réformes, une nécessité se fit jour : que l’état tienne un rôle plus actif dans la définition et mise en oeuvre de politiques de caractère plus durable, spécialement dans la dimension sociale. La renégociation des contrats et tarifs de concession d’EDENOR et EDESUR5, pourrait constituer une première expérience dans ce sens.
Si les entreprises présentent l’augmentation des tarifs comme une mesure leur permettant d’absorber la dévaluation et les conséquences de la crise sur leur ventes6, il conviendrait d’étendre la discussion à d’autres aspects touchant à la solution de la problématique sociale.  Les acteurs qui ne produisent pas de biens exportables, ne devraient pas augmenter leurs prix au delà de l’impact de l’augmentation des coûts des fournitures importées. Cela signifie qu’ils devraient renoncer à leur désir de “ dollariser ” leur revenus aux niveaux que leur permettait la convertibilité, niveaux qui justement empêchaient la compétitivité des biens et services argentins.
Cette incidence n’est pas significative pour l’économie dans son ensemble, mais est sensible pour une série de biens d’une certaine façon stratégiques du point de vue de leur effet “ contagion ”. Dans le cas de l’électricité , la part des fournitures importées atteint 41,9 % , mais pour l’économie dans son ensemble cette incidence n’est que de 10% . Il est cependant évident que au travers des multiplicateurs , ces pourcentages peuvent être majeurs en termes inflationnistes7.
Il paraîtrait raisonnable de discuter la structure de coût des entreprises

. Un des objectifs serait d’analyser les composants importés, ceux qui pourraient être substitués par des productions nationales dès maintenant , ou avec des possibilités de le faire à moyen terme. Pour leur part les entreprises de service devraient offrir une certaine souplesse devant ces propositions et formuler clairement leur nécessités. Qui participerait à ces discussions ? Les PME, les universités, les organismes de recherche et développement etc.. La priorité seraient donnée à l’augmentation de la demande intérieure parallèlement à une stratégie exportatrice volontariste et à long terme. Divers propositions et articles de diffusion illustrent ces possibilités. On y souligne l’importance de la relation entre la Science et la Production, prise comme un des axes centraux de renforcement des économies en voie de développement8.
Un autre aspect que l’on se doit de prendre en compte est la structure de la dette des entreprises. La décision de “ Pésifier ” tout type de dette en Dollars au taux de 1 pour 1 a provoqué un transfert de revenus formidable , à des acteurs qui avaient une épargne en dollars venant des bénéfices obtenus ces dernières années9, ce qui n’est pas très prolixe, et ne contribuera pas à rétablir la confiance dans les dirigeants politiques et la direction des entreprises. Ce qui se passe est une manoeuvre de rupture arbitraire des règles du jeu et des institutions, au profit des groupes de toujours.  De là, il serait impératif que la renégociation des tarifs de services publics privatisés soit faite avec précaution, étant donné que les actifs se sont rétablis dans le passé, et que des niveaux de rentabilité élevés ont existé .
Un autre aspect à considérer est l’impact de la gravité de la situation socio économique actuelle sur les clients de leur zone de concession. Les entreprises distribuant l’électricité ont vu leurs revenus affectés par la croissance du nombre de connexions clandestines10 qui consomment sans payer, sans compter les problèmes techniques de gestion générés.  Alors que pendant l’accord cadre (1994-98) la localisation des usagers présentant des problèmes de paiement coïncidait avec des zones déterminées ( quartiers défavorisés) , les problèmes actuels sortent de limites géographiques précises. Même quand subsiste une large zone caractérisée par l’existence simultanée de problèmes d’infrastructure ( habitat précaire) , de problèmes d’emploi ( chômage et sous emploi) et des problèmes de paiement des services (avis de suspension de services – démontage des compteurs) La collecte d’information venant des entreprises indique que la montée des problèmes de paiement, spécialement dans la zone d’EDENOR est de 5% du total des usagers et atteint 11% pour EDESUR. La chute sensible de la consommation électrique ( 10% dans le premier trimestre de l’année 2002) est un autre aspect préoccupant pour les entreprises, qui ajouté aux problèmes de recouvrement, pourrait mettre en péril la chaîne de paiements de l’activité électrique.
En ce qui concerne la population paupérisée et en situation de chômage et pauvreté, il es nécessaire de monter un système d’assistance économique pour les usagers de faible ressources économiques, en situation particulièrement grave, de façon permanente ou transitoire, et dans l’impossibilité de faire face aux paiement régulier des tarifs imposés pour ces services.
Il conviendrait de rechercher un mécanisme efficace, transparent, clair et précis, permettant l’accès à l ‘énergie à des conditions socialement équitables.  A l’intérieur de ce cadre, la définition des segments de bénéficiaires, la structure ( étendue, niveaux, valeurs etc..) et les durées de ces subventions, les coûts pour l’entreprise, les modes de mise en place, l’application des coupures de service pour les cas à déterminer, sont quelques uns des principaux aspects à envisager au moment de décider quelle politique mettre en oeuvre.
L’étude devrait être multidisciplinaire, étant donnée la diversité des acteurs et des intérêts en jeu dans ce genre d’étude.
D’un autre côté, il serait important de tenir compte des mises en oeuvre précédentes. L’expérience locale ou internationale aidera lorsqu’ applicable . L’idée n’est pas d’utiliser des modèles de façon mécanique, mais d’intégrer les aspects positifs et négatifs qui ont résulté de leur mise en application, sans perdre de vue la réalité locale.
Ce dernier aspect se verra enrichi par l’information et l’expérience en matière de travail de terrain apportées par les organisations non gouvernementales et les groupes d’usagers.
En ce qui concerne la consommation des édifices publics et leurs impayés , il convient de réitérer la proposition de réalisation d ‘études sur une utilisation rationnelle de l’énergie et évaluer les économies possibles ( il y en a sans besoin d’investir) , dans le but d’optimiser l’équation économique entre l’organisme public et le fournisseur .
Il est proposé d’y inclure même les derniers bénéficiaires en date de la loi qui interdit de couper le courant , l’eau , le gaz ou le téléphone aux hôpitaux, écoles, au Palais Présidentiel etc…En conséquence, pendant que l ’on s’attaquera aux problèmes macro-économiques, qui empêchent la création des postes de travail requis par la population active au chômage,
le secteur électrique peut initier un apport dans ce sens. Notre proposition est qu’à la lumière de la renégociation des contrats de concession, s’entame une recherche à grande échelle de solutions, qui orientées vers des résultats micro économiques pourront induire un impact de dimension supérieure.
1 Voir note de l’ex Secrétaire à l’Energie Carlos Bastos, intitulé “ Il faut promouvoir une plus forte concurrence ” dans le journal “ Buenos Aires Economique ” du 25 Février 1999 2 Au détriment des couches les plus défavorisées de la société, su fait que l’on a constaté de fortes augmentation sur des produits de base comme la farine et l’huile , qui ont la particularité d’être des produits d’exportation, avec une forte proportion de fournitures importées, ce qui complique sérieusement l’impact social de la dévaluation.
3 parmi les principaux débiteurs du secteur électrique de AMBA , on trouve : PECOM ENERGIA, EDENOR (500 millions de dollars) et EDESUR.
4 Surtout dès que furent connues les fautes commises dans le contrôle , comme dans le cas de la coupure EDESUR , ou dans le processus de privatisation d’entreprises comme Aerolinas Argentinas.  5 A cet effet, une commission a été constituée avec le Ministère de l’Economie, des fonctionnaires et des usagers, devant laquelle sont convoquées des entreprises privées de services. Les usagers ont demandé devant la justice la suspension des délais jusqu’à ce qu’ils reçoivent toute l’information nécessaire. Plis récemment les syndicats des employés des entreprises privatisées ont demandé à participer aux négociations.  6 Le ministre de l’Economie Roberto Lavagna laissa en suspens l’ajustement des tarifs dans l’attente d’un accord avec le FMI. Il cherche à obtenir que les maisons mères des entreprises concessionnaires de services publics en Argentine l’aident à convaincre le FMI de l’urgence d’un accord sur l’Argentine. Immédiatement ensuite, le Gouvernement ouvrirait la porte à une discussion sur la viabilité d’une augmentation des tarifs, aujourd’hui libellés en pesos, comme les dettes hypothécaires et les garanties.  7 Roberto Kozulj “ les déséquilibres de l’économie Argentine : une vision rétrospective et prospective à dix ans de la convertibilité. Document de travail Fondation Bariloche 2002.  8 Selon Juan Enriquez, du département de bio technologie de l’Université de Harvard, les pays qui vécurent la plus forte croissante de leur PIB au cours des 30 dernières années , démontrèrent une croissance forte de leurs exportations en sciences et technologies.
9 EDENOR et EDESUR présentent une rentabilité moyenne de 7% sur les ventes , entre 1994 et 1999 , malgré les sanctions imposées à EDESUR pour la coupure prolongée.  10 De plus, les situations de consommation clandestines et irrégulières peuvent s’accompagner d’un usage excessif de l’électricité, pour des usages caloriques, ( cuisson, chauffage) qui augmentent la consommation moyenne de ces raccordements clandestins.


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Le processus de privatisation : le secteur électrique > Par Daniel Bouille et Hilda Dubrovsky

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